Днями Олександр Мертенс, професор економіки та фінансів бізнес-школи «Міжнародний інститут бізнесу», прокоментував для видання «Бізнес» законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі». Нижче наводимо повний коментар нашого викладача.
Ідеєю законопроекту №3739 «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» є надання преференцій у державних закупівлях тим постачальникам продукції машинобудування, які відповідають певним параметрам «локалізації» (українського походження) своєї продукції. На жаль, це виглядає швидше як ретельно пролобійована зацікавленими виробниками (промисловими групами) спроба створити преференції окремим підприємствам, ніж як ініціатива для справжньої допомоги українській промисловості. У випадку прийняття цей законопроект несе в собі цілу низку небезпек для економіки України.
Вимоги по локалізації зменшать конкуренцію у державних закупівлях. Зменшення конкуренції (тобто збільшення ринкової влади постачальників) завжди означає зростання цін. Зростання цін у державних закупівлях – це перекладання додаткового тягара на плечі платників податків. Зменшення конкуренції призводить до обмеження доступу до якісної та технологічної продукції на наш ринок та істотного послаблення стимулів вітчизняних виробників підвищувати ефективність виробництва та забезпечувати якість продукції.
Великі питання викликає сам перелік продукції, яким планується надати преференції з «локалізації». Ознаки лобіювання тут видні неозброєним оком. Як приклад: вказані «пересувні бурові вежі», у той час як відсутні, наприклад, наземні бурові вежі, а також інше обладнання для буріння та видобутку нафти і газу, виробники якого (світового рівня) в Україні є. Виглядає так, що «хто зміг вставити свою продукцію у закон – той молодець».
Прийняття законопроекту означитиме послаблення експортних можливостей українських підприємств, оскільки низкою міжнародних угод передбачені симетричні умови доступу виробників до ринків, у тому числі до державного постачання. Це з великою ймовірністю означитиме, що наші торгівельні партнери застосують торгівельні обмеження, що послабить можливості українського експорту. Виникає питання про цілі глобальної стратегії України – за що українському виробнику потрібно боротись? За українські державні закупівлі чи за світовий ринок?
Окрема проблема – оцінювання ступеня (відсотка) «локалізації». Не можна не погодитись із опонентами законопроекту, що таке оцінювання є складним, неоднозначним і закладає безліч корупційних ризиків, не кажучи про додаткові державні витрати на адміністрування. Крім того, сучасне машинобудування є надзвичайно глобалізованим. Навіть якщо український виробник повністю самостійно розробив, спроектував і виробив певну продукцію, відсоток імпортних комплектуючих може значно перевищувати 50, 60, 70 чи більше відсотків. Тому що таким чином влаштована сучасна економіка, у якій виробники багатьох комплектуючих виграють за рахунок вузької спеціалізації і масштабування на весь світовий ринок.
Автори законопроекту у своїй пояснювальній записці посилаються на Директиву Єврокомісії 2014/25/EU «Щодо закупівель у сфері комунального господарства», наводячи її як приклад «вимог по локалізації». Це, м’яко кажучи, некоректно. По перше, Директива 2014/25/EU стосується (1) Газо- та тепло постачання, (2) Електропостачання, (3) Водопостачання, (4) Послуг з перевезення (саме послуг, а зовсім не виробництва «автобусів, трамваїв, тролейбусів тощо», як намагаються переконати нас автори законопроекту), (4) Портів і аеропортів, (5) Поштових послуг. По-друге, і найголовніше, це те, що мета Директиви – не надання преференцій «локалізованим постачальникам», а навпаки – забезпечення ефективності і більшої конкуренції у тих сферах, де локальні постачальники мають переваги, у тому числі як природні монополії.
Приклад «найбільш успішного кейсу локалізації», який наводять автори Пояснювальної записки, а саме - Узбекистану, залишимо на розсуд читача.
В якості фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, Пояснювальна записка наводить результати розрахунків за моделлю міжгалузевого балансу (Input-Output Analysis). Оскільки ознайомитись з даними розрахунками не вдалось, а припущення і параметри моделі невідомі, оцінити коректність результатів важко. Але, навіть якщо припустити, що розрахунки є коректними, напевне можна сказати, що модель «витрати-випуск» може оцінити (дуже неточно, внаслідок особливостей моделі) лише зростання загального обсягу виробництва в економіці за умови, коли справджуються припущення про збільшення випуску у певній галузі (у даному випадку – машинобудуванні). Оцінки лише зростання виробництва (навіть, якщо воно станеться, що неочевидно) не дають уявлення про загальні суспільні вигоди та витрати, пов’язані з впровадженням даної політики. Для адекватної оцінки необхідним є застосування методології аналізу вигід і витрат (Cost-Benefit Analysis), а саме – оцінювання всіх наслідків прийняття законопроекту (зростання вартості державних закупівель у результаті зменшення конкуренції, зменшення експортних можливостей внаслідок застосування торгівельними партнерами симетричних заходів, адміністративні витрати, корупційні ризики, тощо).
Врешті, чи повинна держава допомагати українським виробникам, зокрема машинобудуванню? Звісно, так. Але допомагати потрібно так, щоб це створювало ефективний результат, не порушувало конкуренцію і вирішувало саме ті проблеми, внаслідок яких українські підприємства справді знаходяться у неконкурентному становищі у порівнянні з закордонними (не зі своєї вини).
Одною з найбільших проблем українського машинобудування є фінансування. Для того, щоб приймати участь у міжнародних тендерах, підприємство, як правило, повинно надати гарантійний внесок на заявку у тендері (Bid Bond). Вигравши тендер, здебільшого потрібно внести гарантійний внесок на виконання контракту (Performance Bond). Все це – значні суми, які можуть сягаюти мільйонів доларів. Але навіть підписавши контракт, підприємству ще потрібно знайти кошти, щоб профінансувати виробництво, оскільки замовники воліють здійснювати оплату тільки після поставки. Всі ці вимоги висувають не лише закордонні замовники, але все частіше – і українські, у т.ч. державні. Всім відомо, що українські державні замовники платять лише через певний (значний) час після поставки продукції чи надання послуг.
У тендерах українських замовників, вітчизняні постачальники страждають ще від одного фактору, пов’язаного з фінансуванням – необхідності фінансувати ПДВ. На етапі виробництва ви оплачуєте сировину і комплектуючи включно із ПДВ, незалежно від того – купляєте ви цю сировину і комплектуючі за кордоном чи в Україні. Компенсація цього ПДВ з бюджету вимагає часу і далеко не завжди проходить гладко, у найгіршому випадку ви маєте чекати оплати від замовника за поставлену продукцію. Закордонним же конкурентам додаткове фінансування для ПДВ практично не потрібне.
Таким чином, для успішної конкуренції як на міжнародних ринках, так і на українському ринку, підприємству потрібен значний оборотний капітал. І саме у цьому є одна з головних проблем. Доступ до кредитування для українських підприємств вкрай обмежений, а висока вартість такого фінансування може зробити кінцеву ціну продукції неконкурентоспроможною.
Є щонайменше два напрями вирішення проблеми доступу українських підприємств до фінансування. Перший – це створення дієвих і прозорих механізмів експортного фінансування. Інститути експортного фінансування існують практично у всіх успішних експортно-орієнтованих економіках. Україна до цього часу не спромоглася створити такий інститут. Головне в тому, що держава не повинна надавати штучних преференцій вітчизняному виробнику, наражаючись на небезпеку отримати аналогічні обмеження з боку торгівельних партнерів. Держава має сприяти створенню рівних умов конкуренції для своїх виробників, зокрема – створюючи інструменти доступного фінансування. Умови такого експортного фінансування варто розповсюдити і на фінансування участі українських підприємств у внутрішніх тендерах, щоб українські виробники справді знаходились у рівних умовах в порівнянні з закордонними.
Другий напрям – це створення умов для прямих закордонних інвестицій. Так, це все по те ж саме: про захист прав власності, забезпечення виконання контрактів, судову систему, прогнозованість регулювання і податків, в цілому – по зменшення ризиків для інвесторів. Без цього складно сподіватись на значний притік інвестицій. Це не «просте рішення», яке пропонують автори законопроекту № 3739, але тільки такі зусилля можуть стати справді дієвими, тобто такими, що зможуть заохотити закордонних виробників розміщувати виробництво в Україні.
Підсумовуючи, потрібно відзначити низьку якість законопроекту № 3739, його неприховано лобістське підґрунтя, непереконливе обґрунтування, популістську риторику та потенційно значну шкоду, яку він може нанести українській економіці.
За матеріалам
ресурсу business.ua
